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　　為了進一步增強立法的公開性和透明度，提高立法質量，國務院法制辦公室決定，將海關總署起草的《中華人民共和國海關稽查條例(修訂征求意見稿)》及其說明全文公布，征求社會各界意見?，F(xiàn)將有關事項通知如下：

　　有關單位和各界人士可以在2014年7月11日前，通過以下三種方式提出意見：

　　一、登錄中國政府法制信息網(wǎng)(http://www.chinalaw.gov.cn)，通過網(wǎng)站首頁左側的《法規(guī)規(guī)章草案意見征集系統(tǒng)》，對征求意見稿提出意見。

　　二、通過信函方式將意見寄至：北京市2067信箱(郵政編碼：100035)，并請在信封上注明“中華人民共和國海關稽查條例修訂征求意見”字樣。

　　三、通過電子郵件方式將意見發(fā)送至：hgjc@chinalaw.gov.cn.

　　國務院法制辦公室

　　2014年6月11日

　　中華人民共和國海關稽查條例

　　(修訂征求意見稿)

　　第一章 總 則

　　第一條[目的依據(jù)] 為了加強海關監(jiān)管和服務，促進貿(mào)易安全與便利，維護正常的對外貿(mào)易秩序和當事人的合法權益，根據(jù)《中華人民共和國海關法》(以下簡稱海關法)及其他有關法律的規(guī)定，制定本條例。

　　第二條[定義] 本條例所稱海關稽查，是指海關對與進出口活動有關的法人、其他組織或者個人(以下簡稱“被稽查人”)進行評估和檢查，評估其進出口信用狀況和風險狀況，檢查其進出口活動的真實性、合法性和規(guī)范性。

　　第三條[稽查對象] 被稽查人包括：

　　(一)進出口貨物的經(jīng)營單位和收發(fā)貨單位;

　　(二)經(jīng)營保稅業(yè)務的企業(yè);

　　(三)使用或者經(jīng)營減免稅進出口貨物的企業(yè)、單位;

　　(四)報關企業(yè);

　　(五)從事與進出口活動有關的貨物代理企業(yè)、運輸企業(yè)和倉儲企業(yè)等企業(yè);

　　(六)海關總署規(guī)定的其他與進出口活動有關的法人、其他組織或者個人。

　　第四條[確定任務] 海關應當按照海關監(jiān)管要求和進出口貨物的實際情況，確定海關稽查任務;海關應當根據(jù)被稽查人的進出口信用狀況和風險狀況，確定海關稽查的重點。

　　第五條[執(zhí)法證件] 海關工作人員執(zhí)行海關稽查職務時，應當出示海關執(zhí)法證件。

　　海關執(zhí)法證件，由海關總署統(tǒng)一制發(fā)。

　　第六條[工作紀律] 海關和海關工作人員執(zhí)行海關稽查職務，應當客觀公正，廉潔奉公，保守被稽查人的商業(yè)秘密，不得侵犯被稽查人的合法權益。

　　第二章 稽查管理

　　第七條[風險管理] 海關對被稽查人實施風險管理，評估其進出口信用狀況和風險狀況，確定稽查的具體對象和重點內(nèi)容。

　　第八條[商品信息調(diào)查] 海關可以向被稽查人和與進出口活動有關的市場、行業(yè)或者行業(yè)協(xié)會收集特定商品、企業(yè)、行業(yè)的有關信息，核實、印證、評估被稽查人進出口貿(mào)易狀況。有關單位和人員應當予以配合。

　　第九條[規(guī)范內(nèi)部管理] 被稽查人應當按照海關管理要求，建立與進出口活動有關的內(nèi)部管理制度，并接受海關的監(jiān)督和檢查。

　　第十條[帳簿單證管理] 被稽查人應當按照下列要求規(guī)范賬簿、單證等有關資料的管理：

　　(一)依照有關法律、行政法規(guī)設置、編制會計憑證、會計賬簿、財務會計報告和其他會計資料，并按照規(guī)定期限保管;

　　(二)會計憑證、會計賬簿、財務會計報告和其他會計資料真實、準確、完整地記錄和反映進出口業(yè)務的有關情況;

　　(三)在本條例第十三條規(guī)定的期限內(nèi)妥善保管報關單證、進出口單證、合同、業(yè)務函電、被稽查人內(nèi)部資料以及進出口業(yè)務有關的其他單證 .

　　第十一條[自律管理] 被稽查人對其經(jīng)營管理狀況進行自律管理，發(fā)現(xiàn)存在不符合海關管理規(guī)定的，應當向海關如實報告，并及時糾正。

　　第十二條[配合義務] 海關實施稽查時，被稽查人應當配合海關工作，提供必要的工作條件，如實反映情況，提供賬簿、單證等有關資料，不得拒絕、拖延、隱瞞。

　　第三章 稽查權限

　　第十三條[稽查時限] 自被稽查人進出口貨物放行之日起三年內(nèi)或者在保稅貨物、減免稅進口貨物的海關監(jiān)管期限內(nèi)及其后三年內(nèi)，海關可以對被稽查人進出口活動實施稽查。

　　第十四條[稽查職權] 海關實施稽查時，可以行使下列職權：

　　(一)查閱、復制被稽查人的賬簿、單證等有關資料;

　　(二)進入被稽查人的生產(chǎn)經(jīng)營場所、貨物存放場所、辦公場所，檢查與進出口活動有關的生產(chǎn)經(jīng)營情況和貨物;

　　(三)詢問被稽查人的法定代表人、主要負責人員和其他有關人員與進出口活動有關的情況和問題;

　　(四)經(jīng)直屬海關關長或者其授權的隸屬海關關長批準，查詢被稽查人在金融機構、郵政企業(yè)的存款、匯款等與進出口活動有關的金融業(yè)務;

　　(五)對有關進出口貨物進行取樣化驗、鑒定。

　　第十五條[查封、扣押] 海關實施稽查時，發(fā)現(xiàn)被稽查人有可能轉移、隱匿、篡改、毀棄賬簿、單證等有關資料的，或者發(fā)現(xiàn)被稽查人的進出口貨物有違反海關法或者其他有關法律、行政法規(guī)嫌疑的，經(jīng)直屬海關關長或者其授權的隸屬海關關長批準，可以查封、扣押其賬簿、單證等相關資料或者有關進出口貨物。

　　查封、扣押的期限不得超過三十日;情況復雜的，經(jīng)直屬海關關長或者其授權的隸屬海關關長批準，可以延長，但是延長期限不得超過三十日。

　　海關對有關情況經(jīng)查明或者取證后，應當立即解除對賬簿、單證等有關資料的查封、扣押;經(jīng)海關稽查排除違法嫌疑的，應當立即解除對有關進出口貨物的查封、扣押。

　　第十六條[委托中介機構] 海關和被稽查人可以委托具有法定資質的社會中介機構就有關事項出具專業(yè)評估報告等。

　　社會中介機構出具的專業(yè)評估報告等，經(jīng)海關認可的，可以作為海關稽查的參考依據(jù)。

　　具體管理辦法由海關總署規(guī)定。

　　第十七條[調(diào)整信用記錄] 經(jīng)海關稽查，發(fā)現(xiàn)被稽查人有下列情形之一的，海關可以調(diào)整被稽查人信用記錄：

　　(一)被稽查人的內(nèi)部管理不符合海關要求;

　　(二)賬簿、單證等有關資料無法反映進出口以及生產(chǎn)加工真實情況的;

　　(三)海關總署規(guī)定的其他情形。

　　第十八條[向有關單位核實情況] 海關實施稽查時，可以向與被稽查人有財務往來或者其他商務往來的企業(yè)、單位核實有關情況。有關企業(yè)、單位應當向海關如實反映情況，提供相關證明材料。

　　第四章 稽查程序

　　第十九條[通知被稽查人] 海關實施稽查前，應當事先通知被稽查人。有下列情形之一的，經(jīng)直屬海關關長或者其授權的隸屬海關關長批準，海關可以不經(jīng)事先通知徑行稽查：

　　(一)被稽查人有重大違法嫌疑的;

　　(二)被稽查人的會計賬簿、會計憑證、會計報表、會計電算化資料、報關單證等有關資料以及進出口貨物可能被擅自轉移或毀棄的;

　　(三)海關認為有必要徑行稽查的其他情形。

　　第二十條[雙人作業(yè)與回避] 海關實施稽查時，海關工作人員不得少于二人。

　　海關工作人員與被稽查人員有直接利害關系的，應當回避。

　　第二十一條[稽查告知] 海關作出稽查結論之前，應當將稽查認定的事實告知被稽查人;被稽查人對稽查認定的事實有異議的，應當自被告知之日起七日內(nèi)向海關書面反饋有關意見。

　　第二十二條[復核] 被稽查人對海關稽查認定的事實提出異議的，海關應當進行復核;被稽查人提出異議的理由成立的，海關應當采納。

　　第二十三條[稽查結論] 海關應當根據(jù)稽查認定的事實作出稽查結論，并送達被稽查人。

　　第二十四條[簡易程序適用情形] 有下列情形之一的，海關可以適用簡易程序實施稽查：

　　(一)對被稽查人的內(nèi)部管理制度以及貿(mào)易安全情況進行檢查核實的;

　　(二)對企業(yè)在海關注冊登記情況的真實性、準確性進行檢查核實的;

　　(三)海關總署規(guī)定的其他情形。

　　適用簡易程序實施稽查的，不受本條例第二十一條的限制。

　　第五章 法律責任

　　第二十五條[妨礙稽查的責任] 經(jīng)海關稽查，發(fā)現(xiàn)被稽查人有下列情形之一的，海關可以責令改正;情節(jié)嚴重的，予以警告，可以并處1萬元以上2萬元以下的罰款：

　　(一)無正當理由拒不接受海關稽查的;

　　(二)轉移、隱匿、篡改、毀棄賬簿、單證等有關資料的;

　　(三)拒絕或者未按照規(guī)定的期限或者要求提供賬簿、單證等有關資料的;

　　(四)以逃避、威脅或者其他方式抗拒、阻礙海關稽查的。

　　第二十六條[違法處理] 經(jīng)海關稽查，認定被稽查人有走私行為，違反海關監(jiān)管規(guī)定行為或者其他違反海關法行為的，由海關依照海關法和《中華人民共和國海關行政處罰實施條例》的有關規(guī)定予以處理;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　被稽查人對其經(jīng)營管理狀況進行自律管理，發(fā)現(xiàn)違反海關管理規(guī)定行為，主動向海關報告，并及時消除、減輕違法行為危害后果，應當從輕或者減輕行政處罰;違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。

　　第二十七條[海關人員法律責任] 海關工作人員在稽查中玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權，或者利用職務上的便利，收受、索取被稽查人的財物的，依法給予處分;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

　　第六章 附則

　　第二十八條[用語含義] 本條例下列用語的含義是：

　　“賬簿、單證等有關資料”,包括會計憑證、會計賬簿、財務會計報告和其他會計資料，報關單證、進出口單證、合同、業(yè)務函電、被稽查人內(nèi)部資料以及與進出口業(yè)務有關的其他單證。

　　被稽查人運用電子信息系統(tǒng)儲存、處理的賬簿、單證等有關資料(包括軟件和硬件)，與紙質資料具備相同效力。

　　“以上”、“以下”、“以內(nèi)”,均包括本數(shù)在內(nèi)。

　　第二十九條[實施日期] 本條例自年 月 日起施行，1997年1月3日國務院發(fā)布的《中華人民共和國海關稽查條例》同時廢止。

　　關于《中華人民共和國海關稽查條例(修訂征求意見稿)》的說明

　　一、修訂必要性

　　現(xiàn)行《中華人民共和國海關稽查條例》(以下簡稱《條例》)自1997年1月3日由國務院頒布施行以來，對于改進監(jiān)管服務、加強綜合治稅、打擊走私違法行為等海關重點工作發(fā)揮了重要作用。但《條例》已施行近20年，隨著形勢的發(fā)展變化以及海關業(yè)務領域和職責任務的不斷拓展，已不能很好地適應形勢發(fā)展要求和執(zhí)法實踐需要，有必要予以修訂。

　　(一)《條例》修訂是落實簡政放權要求、維護進出口公平正義的根本要求。

　　根據(jù)中央轉變職能、簡政放權的要求，政府要減少事前審批，加強事中、事后監(jiān)管。海關根據(jù)這一要求，取消、下放了部分行政審批項目。但在放權的同時，監(jiān)管也要及時跟進，因此需要完善配套管理措施，實現(xiàn)“放得開”與“管得住”的有機結合。海關稽查是海關事后監(jiān)管的重要手段，在新形勢下需要通過修訂《條例》補充增加風險管理、信用管理、引入中介協(xié)助稽查、簡易稽查程序等相關內(nèi)容，以適應新形勢下履行職責的需要。

　　(二)《條例》修訂是不斷深化海關改革、更好履行把關服務職能的迫切要求。

　　《條例》施行以來，正值我國擴大對外開放的關鍵時期，我國進出口貿(mào)易的規(guī)模和進出口企業(yè)的數(shù)量都呈幾何數(shù)量增加。海關監(jiān)管業(yè)務量不斷增大，進出口企業(yè)對通關便利的要求不斷提高，海關有效監(jiān)管和高效運作的矛盾日益凸顯，迫切需要改革傳統(tǒng)監(jiān)管模式，將集中力量實施口岸通關監(jiān)管調(diào)整為分流部分企業(yè)(主要是高信用企業(yè))及其貨物到事前和事后監(jiān)管環(huán)節(jié)來管理，緩解通關監(jiān)管的壓力，即實現(xiàn)海關監(jiān)管的“前推、后移”.“前推”,就是要嚴格實行企業(yè)信用管理和風險管理，從源頭上強化企業(yè)的監(jiān)控和動態(tài)調(diào)整?！昂笠啤?就是在保證高信用企業(yè)通關便利的同時，綜合運用各種稽查方式，加強對此類企業(yè)的后續(xù)監(jiān)管。因此，有必要修改《條例》，確保這一改革要求從立法層面得到落實。

　　(三)《條例》修訂是保證與上位法和國際規(guī)則協(xié)調(diào)統(tǒng)一的客觀要求。

　　近年來，隨著《海關法》、《對外貿(mào)易法》等法律相繼修訂出臺，《條例》的部分內(nèi)容與上述法律存在不一致;同時一些國際規(guī)則對海關工作提出了新要求，客觀上需要通過修訂《條例》使之與上位法以及國際規(guī)則的有關規(guī)定保持銜接。

　　二、主要修改內(nèi)容

　　(一)關于稽查工作新職能。

　　新形勢下海關稽查的主要任務是“監(jiān)督企業(yè)進出口行為，查發(fā)企業(yè)各類問題，驗證企業(yè)守法情況，完善海關管理”,這體現(xiàn)了海關稽查職能重心由“查”到“管”的轉變：

　　一是“驗證企業(yè)守法情況”.《中華人民共和國海關稽查條例(修訂征求意見稿)》(以下簡稱征求意見稿)第二條關于“稽查”的定義中增加了“海關對與進出口活動有關的被稽查人進行評估和檢查”的內(nèi)容。

　　二是“完善海關管理”.主要體現(xiàn)在征求意見稿第九條至第十二條。如第九條規(guī)定，“被稽查人應當按照海關管理要求，建立與進出口活動有關的內(nèi)部管理制度，并接受海關的監(jiān)督和檢查”.海關對被稽查人的內(nèi)部管理等提出要求，體現(xiàn)了海關管理的現(xiàn)代化，與世界海關管理的通行做法接軌，有利于中國海關與各國海關開展互助合作。

　　三是增加規(guī)定了海關稽查可以對行業(yè)、商品信息、市場行情開展調(diào)查的管理方式。征求意見稿第八條規(guī)定，“海關可以向被稽查人和與進出口活動有關的市場、行業(yè)或者行業(yè)協(xié)會收集特定商品、企業(yè)、行業(yè)的有關信息，核實、印證、評估被稽查人進出口貿(mào)易狀況。有關單位和人員應當予以配合”.這一規(guī)定主要為國家和進出口企業(yè)提供更多的分析預警等服務功能，以滿足海關加強管理和服務的需要。

　　四是增加了被稽查人通過自律管理進行自我監(jiān)督、自我規(guī)范的管理方式，鼓勵被稽查人增加守法自律意識，同時為被稽查人提供自律整改的渠道。征求意見稿第十一條規(guī)定，“被稽查人對其經(jīng)營管理狀況進行自律管理，發(fā)現(xiàn)存在不符合海關管理規(guī)定的，可以向海關如實報告，并及時糾正”.該條包含了被稽查人主動自查和按照海關要求開展自查兩種方式。

　　(二)關于保障被稽查人合法權益。

　　一是進一步規(guī)范了稽查告知程序。征求意見稿第二十一條規(guī)定，“海關作出稽查結論之前，應當將稽查認定的事實告知被稽查人;被稽查人對稽查認定的事實有異議的，應當自被告知之日起七日內(nèi)向海關書面反饋有關意見”.與《條例》的“稽查報告報送海關前，應當征求被稽查人的意見”相比，稽查告知程序保障了被稽查人在稽查處理前的知情權和陳述、申辯權利。

　　二是進一步規(guī)范了對被稽查人異議的復核程序。征求意見稿第二十二條規(guī)定，“被稽查人對海關稽查認定的事實提出異議的，海關應當進行復核;被稽查人提出異議的理由成立的，海關應當采納”.設立復核程序作為相應的后續(xù)處理程序，以切實保證被稽查人的合法權益。

　　(三)關于簡政放權、轉變職能以及提高海關管理效能。

　　一是征求意見稿增加了委托中介機構協(xié)助稽查的內(nèi)容。征求意見稿第十六條規(guī)定，海關和被稽查人可以委托具有法定資質的社會中介機構就有關事項出具專業(yè)評估報告等。

　　二是建立了簡易稽查程序(征求意見稿第二十四條)。

　　三是規(guī)定了風險管理和信用管理(征求意見稿第七條、第十七條)。

　　(四)關于與上位法進行銜接。

　　一是關于稽查的期限。根據(jù)《海關法》的規(guī)定，對于保稅貨物和減免稅貨物的稽查期限為“海關監(jiān)管期限內(nèi)及其后三年內(nèi)”,為此，征求意見稿第十三條作了修改。

　　二是關于稽查對象。《對外貿(mào)易法》規(guī)定個人也可以從事對外貿(mào)易，因此有必要將范圍擴大至個人。

　　三是稽查職權中查詢的對象?！逗ｊP法》規(guī)定海關可以查詢被稽查人在金融機構、郵政企業(yè)的存款、匯款等與進出口活動有關的金融業(yè)務，征求意見稿第十四條中增加了郵政企業(yè)。

　　四是根據(jù)《海關法》的規(guī)定，將《條例》中“經(jīng)海關關長批準”修改為“經(jīng)直屬海關關長或者其授權的隸屬海關關長批準”.

　　五是根據(jù)《行政強制法》的規(guī)定，將《條例》中的“封存”修改為“查封”.

　　三、需要說明的主要問題

　　(一)關于“海關稽查”的定義。

　　新形勢下海關稽查的職能定位發(fā)生了很大的變化，這一變化需要在“海關稽查”的定義中得到體現(xiàn)：一是海關稽查不再拘泥于對“貨物放行后”的管理，規(guī)定了事前“評估其進出口信用狀況和風險狀況”,事后“檢查其進出口活動的真實性、合法性和規(guī)范性”,實現(xiàn)了海關監(jiān)管的前推后移;二是海關稽查不再拘泥于賬簿、單證、貨物，而是貫徹“由企及物”的管理理念，明確“海關對與進出口活動有關的被稽查人進行評估和檢查”,通過管好企業(yè)達到管住貨物的目的。

　　(二)關于信用管理和風險管理。

　　海關稽查需要依托企業(yè)信用管理和進出口風險管理來實施。信用管理是海關根據(jù)企業(yè)進出口守法記錄等信用情況，按照客觀公正的標準評定不同企業(yè)的信用管理類別，實施差別化的監(jiān)管措施。打個形象的比方，就是將信用好的企業(yè)評定為VIP,將信用差的企業(yè)納入“黑名單”,落實“守法便利、違法懲戒”.風險管理是針對企業(yè)具體發(fā)生進出口活動時海關實施針對性風險研判及風險防控的管理過程，是“一事一議”式的管理。例如，某企業(yè)評定為高信用企業(yè)，可以享受VIP通關待遇，但當該企業(yè)進出口的具體某票貨物存在價格低報或偷逃許可證風險時，海關同樣會對其進行風險鎖定加強監(jiān)控或稽查。信用管理和風險管理有機結合，實現(xiàn)海關稽查工作“耳聰目明”,提質增效。

　　(三)關于企業(yè)自律管理。

　　近年來，隨著法治政府和法治型海關建設的不斷推進，海關執(zhí)法理念也在不斷發(fā)展和完善，更加注重寬嚴相濟和剛柔并舉。鼓勵企業(yè)自律管理是踐行這一執(zhí)法理念的重要舉措，促進海關監(jiān)管與企業(yè)自律有機結合。征求意見稿增加了這一內(nèi)容，并在法律責任部分對企業(yè)自查后主動報告發(fā)現(xiàn)問題的行為作出依法從輕、減輕或不予行政處罰的規(guī)定。上述規(guī)定有利于鼓勵和引導企業(yè)積極開展自律，有效解決在現(xiàn)有法律框架下企業(yè)即使發(fā)現(xiàn)自身過錯也不愿或不敢主動向海關報告的問題。同時也體現(xiàn)了海關監(jiān)管寬嚴相濟的執(zhí)法原則，有利于促進企業(yè)守法自律和主動自查自糾，實現(xiàn)海關監(jiān)管與企業(yè)自律的有機統(tǒng)一。

　　(四)關于委托中介機構。

　　從2008年開始，海關稽查部門啟動了借助社會中介機構審計力量開展企業(yè)稽查試點工作，這是海關豐富稽查手段、提高稽查效能的重要嘗試，該項工作取得了一定的成效。在當前中央提出轉變政府職能，創(chuàng)新社會管理模式的新形勢下，海關借助社會力量協(xié)助行政管理工作勢必將有更大的發(fā)展，征求意見稿增加了相關內(nèi)容，為海關委托中介機構協(xié)助稽查提供了法律依據(jù)。

　　(五)關于簡易程序。

　　《條例》關于稽查程序的規(guī)定比較復雜，未區(qū)分不同情況均適用統(tǒng)一的稽查程序。隨著稽查部門承擔的監(jiān)管任務不斷發(fā)展、稽查作業(yè)量不斷提升，對每單稽查作業(yè)均適用普通程序勢必影響工作效率。征求意見稿在保留原有稽查程序的基礎上，針對內(nèi)容簡單、單一的檢查事項設定了稽查簡易程序，有利于提高海關工作效率，為企業(yè)減負增效。